行政通知行为是行政主体行政管理的手段之一,它是以公开方式告知公众特定事项的外部行政行为,具有主体的职权性,方式的公开性,形式的多样化等特征。当前行政机关违法通知的行为屡见不鲜,严重损害了行政相对人的合法权益,司法实践中行政相对人对行政通知行为是否可以向法院提起行政诉讼具有较大的争议。因此,研究行政通知行为的可诉性问题,将其纳入司法审查的范围,具有十分重要的现实意义。 1 有这样一个案例：原告李某购买了王某的宅基地后于1988年开始建房，建成了四间房屋的平房。原告李某于1997年对该平房进行了翻修（改建），以四间平房为第一层，加了二层，现状为三层房屋（即原告李某一家人现在居住的房屋）。某省人民政府以《农用地转用、土地征收审批单》批准征收该区社区的土地，用于某棚户区改造项目建设，该房屋属于该棚户区改造项目征拆范围内。某区征地拆迁所就李某的房屋作出《征收房屋及附属设施补偿通知书》及补偿明细表，后被告某区自然资源局的下属单位某城区资源所作出了《关于项目拆迁户李某的房屋合法性认定结果通知》，认定“在该项目中你户房屋是违法建设”，并送达给了原告。原告李某认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证的规定建设的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。原告李某修建的该房屋，办理了国有土地使用证，属于合法的建筑物。并且原告李某于1988年就建成了平房，1997年进行了翻修（改建），我国《城乡规划法》从2008年1月1日起才施行，也不适用该法。原告李某认为被告某自然资源局未尽合法审查义务，亦缺乏事实及法律依据，严重侵害了原告基于合法的物权所享有的财产权利，该行政行为应当认定违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规之规定，原告特提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告某自然资源局的下属单位某城区资源所作出《关于项目拆迁户李某的房屋合法性认定结果通知》的行政行为，以维护原告的合法权益。 对于此案的处理，有两种不同的意见：第一种意见认为，《最高人民人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）规定“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。本案中被告某区自然资源局作出《关于项目拆迁户李某的房屋合法性认定结果通知》，是为实施某项目集体土地征收而实施的过程性行为，不可诉。对房屋合法性的认定最终是通过拆迁补偿安置结果来影响被征收人的权利义务，被征收人如对案涉通知有异议可通过起诉征收决定的方式来寻求救济。第二种意见认为，被告某区自然资源局认定原告的房屋是违法建设，属于针对特定相对人产生实际影响的具体行政行为，不属于过程性行政行为，此通知行为应当可诉。 2 笔者同意第二种意见，判断某一行政行为是否具有可诉性，首先要看该行为是否是行政主体行使职权的行为;其次要看该行为是否为法定的不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形。 我国《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。可诉的行政行为既包括法律行为，也包括实际影响相对人合法权益的事实行为；可诉的行政行为既包括行政机关行使职权的行为，也包括受上述职权支配的其他行为等等。并不是行政机关所有的行为都能提起行政诉讼，只有对外能产生效力、使行政管理相对人受到该约束的行为才具有可诉性。行政机关在法定职责内部作出的各种调查、审核、论证、研究、准备等，均属于过程性行为，对外不独立产生效力和证明力，出现行政争议，行政管理相对人只能对依据过程行为所产生的外部行政行为起诉，如对过程性行为起诉，不属于人民法院受案范围。 本案涉及行政通知行为的可诉性问题。行政通知行为是行政机关以公开的方式告知公众特定事项的行政行为，通知行为因针对的事项不同而具有不同的法律性质，其是否可诉应当具体问题具体分析。对答复或通知等程序性行为是否具有可诉性的认定，主要需考察以下三个因素： 1.考察行政机关是否具有法定的答复或者通知的义务。如果行政机关具有作出答复或者通知的义务，且该答复或者通知行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响的，应当属于可诉的行为；如果行政机关没有作出答复或者通知的法定义务，且该答复或者通知对行政关系的产生、变更或者消灭未产生影响的，则属于事实行为，属于不可诉行政行为。 2.考察答复或者通知行为是否仅仅构成行政行为的中间性程序。如果构成行政行为的中间性程序，则一般属于不可诉的行为。 3.考察答复或者通知行为是否构成行政决定的构成要件。一般情况下，行政机关在作出行政决定时必须通过一定的书面形式体现出来。该书面文件则有答复或者通知的含义，此时答复或者通知行为仅构成行政决定的一个要件，并不具有独立性和可诉性。对于这种答复或者通知行为不服的，实际上是对行政决定不服，应当以该行政决定为诉讼标的提起行政诉讼。即通知的内容为单纯告知此前作出的行政决定内容，或重复引述行政合同条款，对外不产生实际影响，不属于具体行政行为。若通知同时具有针对特定相对人产生实际影响的内容，应属于具体行政行为。 具体到本案，被告某区自然资源局针对原告李某的房屋作出《关于项目拆迁户李某的房屋合法性认定结果通知》，认定原告的房屋是违法建设，对原告产生了实际影响，属于针对特定相对人产生实际影响的具体行政行为，不属于过程性行政行为，本案应当属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。一审法院采纳了此种意见，认为在征收部门已经作出征收补偿通知的情况下，被告又作出被征收房屋属于违法建筑的认定结论，势必会影响房屋的补偿结果，故该行为对原告的权利义务产生了实质性影响，具有可诉性；征收部门已经作出征收补偿通知，对案涉房屋是否合法以及如何补偿已有结论，被告又作出违法建筑认定，此种做法明细不当，既不利于被拆迁人的利益，也会让被拆迁人对政府部门的做法产生异议。并且，被告未履行告知义务，亦未保证原告陈述、申辩的权利，不符合法定程序，判决撤销了被告某自然资源局作出的《关于项目拆迁户李某的房屋合法性认定结果通知》，双方均服从判决未上诉。 结语 行政通知行为也是一种行政行为，是否可诉主要是看该通知行为是否针对特定的相对人产生了实际影响。本案涉及房屋拆迁，被告对原告的房屋认定为违法建筑的通知行为，会影响房屋的补偿结果，该行为对原告的权利义务产生了实质性影响，故具有可诉性。