1988年《宪法修正案》首次以根本法的形式规定：“土地使用权可以按照法律的规定转让”，标志着土地公有制背景下土地使用权出让制度正式建立。随着《土地管理法》的修订，土地出让迅速在全国铺开，相关制度建设一日千里。近几年，土地出让金纠纷呈现频发态势。从本期开始，律房律地将结合代理的多宗土地出让金纠纷案件，对有关规定及案例进行梳理。实际上，土地出让金纠纷案件往往非常曲折复杂，历史长、政策变动大、证据残缺与庞杂并存，案件事实常常无法与现有的明确规定对照适用。土地出让金纠纷案件处理的核心是有关事实的认定，不仅指事实的有无及细节，更多地是对事实性质的辨识，这需要办案人员有较强的案件事实复原与解读能力。所以，土地出让金纠纷案件不仅仅是法律适用问题，更是事实认定问题。 本期首先介绍如何确定评估基准日 评估基准日（土地出让金争议处理指南） 一、评估基准日至关重要 《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）第十一条、 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第十条均明确规定，相关部门需对拟出让地块的土地出让金进行评估，根据土地估价结果和政府产业政策综合确定出让价格。实操中，土地出让金一般应由专业土地估价评估师按照规定的程序和方法，参照当地正常市场价格水平，对土地出让金进行估价，为出让方确定土地出让金提供参考。 土地估价是确定土地出让金的重要前置程序。时移世异，土地作为一项重要资产，土地的价值随着市场条件的变化不断改变，在不同的时间节点，价值也是不同的。不同的评估基准日将会产生不同的评估结果，因此，评估基准日的选择对于土地出让金金额大小有重大影响。 二、需要补缴土地出让金的情形 土地供应后，往往在使用、建设过程中因改变用地条件、供后监管、完善历史用地手续、不动产登记等原因，出现受让人补缴土地出让金的情形，本文在此梳理实务中典型的情形： （一）改变土地用途 土地根据商业、住宅、工业、综合等不同的用途对应不同的出让年限以及基准土地出让金，国家在法律以及行政法规层面均有规定改变土地用途的，应调整土地出让金。《城市房地产管理法》（主席令第32号）第十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第732号）第十八条均规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，征得出让方同意及有权机关批准后，通过重新签订出让合同或者补充协议的形式，调整土地使用权出让金。 （二）调整容积率 容积率作为国有土地出让不可或缺的规划条件，是影响出让地块价值的重要因素。在建设过程中，因规划条件变化或超容积率建设等原因导致容积率调整的，需依法补缴土地出让金。参见《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条：“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。” （三）划拨用地转让、出租、作价入股等 划拨用地依法进行转让、出租、出资或者入股时应当依法缴纳土地出让金。相关规定可详见《城市房地产管理法（2019）》第四十条第一款，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时依据相关规定取得有批准权的人民政府批准的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。 （四）拆迁安置房上市交易 拆迁安置房原本属于划拨用地的，在上市交易时应该依法办理土地有偿使用手续。如《广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见》（穗府办规〔2018〕7号）第五十条明确了划拨土地拆迁安置房上市程序。以划拨方式取得土地建设的拆迁安置房，可按规定申请补办有偿使用手续。 （五）出让合同未明确规划条件，后续办理产权登记 在土地出让制度初建阶段，存在许多未明确规划条件的出让合同，其中在广州以1993年1月1日为分界点。该部分用地在开发建成办理不动产登记时，可能需重补缴土地出让金。如何确定该部分用地土地出让金核定标准，各地市均有探索，如《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）第五十七条就区分“整体规划”“分期开发”的项目以“净容积率1.8”和“2010年6月30日前已确权(或已预售)建筑面积”的高者作为计算基点。 （六）工业用地配套设施超面积建设 《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第七条第1.5规定，工业用地中配套行政办公及生活服务设施经规划批准超过项目总用地面积7%或总建筑面积14%的部分，需收取土地出让金。 （七）享受优惠政策后房产转移 《关于贯彻落实<广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见>的通知》（穗国房办字〔2014〕359号）第八条针对“用地中享受了自用优惠的自用建筑面积的出让合同”制定了相关房屋在权属转移或自行申请补交享受自用优惠部分土地出让金标准。 （八）已办理权属登记的房屋新加建以及改变属性 《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第八条对已办理权属登记的房屋经批准发生扩建、加建、改建、拆除重建或改变房屋用途，以及划拨用地已办理权属登记的房屋出租经营、企业改制或权属转移等情况需要补缴土地出让金的标准进行了详细规定。 （九）违法建筑补办相关审批手续 违法建筑根据违法行为发生的时点，按有关规定处理后，对准予补办相关审批手续的，需按相关规定补缴土地出让金。具体可以参考《关于印发丽水市区补缴土地出让金暂行规定的通知》（丽政发〔2007〕7号）第十五条。 （十）完善不动产登记历史遗留问题 2021年初，自然资源部发布《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号），要求由政府主导的安置房、棚改房、经济适用房等项目，国家机关、企事业单位利用自有土地建设房改房、集资房的项目以及其他建设项目，按照项目建设时的政策规定补办用地手续，这其中也会涉及补缴土地出让金的相关事宜。 三、确定评估基准日的相关规定不尽相同 无论是因改变用地条件还是完善用地手续，在确定需补缴的土地出让金时均应确定一个评估基准日。通过系统梳理，律房律地发现在不同的时期以及不同的责任机关对此的规定是不同的。由此，往往容易导致实务中的“择高”争议。 （一）以行政机关“批准”或“同意”时点为准 《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条规定：“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面土地出让金核定应补缴的土地出让价款”。 《转发国土资源部土地利用管理司关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让金款有关问题的通知》（粤国土资利用函〔2011〕3101号）：“.....征收应补缴的土地出让价款，.....以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日.....。” 《国有建设用地使用权出让土地出让金评估技术规范(试行)》（国土资厅发〔2013〕20号）6.3.2：“已出让土地补缴土地出让金款。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴土地出让金款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴土地出让金时为准。” （二）以行政机关“受理”时点为准 《国有建设用地使用权出让土地出让金评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）6.4 已出让土地补缴土地出让金款：“（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴土地出让金款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴土地出让金申请时点为准。” 《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）（七）：“已出让（划拨）用地调整出让金标准，......按国土规划部门依法受理补缴出让金申请时新条件下市场价格确定。” （三）以项目“建设”时点为准 《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）第一条第二款规定：“对于其他建设项目，可以按照地方实际情况，分不同时间段、不同类型分别采取划拨、协议出让等方式按照项目建设时的政策规定补办用地手续。” （四）以当事人“起诉”时点为准 最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2020修正）第五条：“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。” （五）按法律文书“生效”之日为准 《广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见》（穗府办规〔2018〕7号）第五十九条：“明确通过司法途径取得房屋权属的土地出让金缴交标准。司法裁定文件......未明确标准的，按法律文书生效之日的土地出让金政策和标准执行。......” （六）以出让合同“签订”为分界时点 针对超规划建设的建筑，区分超建范围是否属于合理误差范围，以出让合同签订的时间节点分别计算出让金。多个城市对此均有规定，如清远市《关于明确建设工程合理误差累计计容建筑面积超出规划条件要求部分计收补缴土地出让金问题的通知》（2020年）要求“合理误差计容建筑面积超规划条件补缴出让金遵循“合法、简便、快捷”的处理原则，按土地出让时合同约定的楼面地价进行计收。 又如《关于印发丽水市区补缴土地出让金暂行规定的通知》（丽政发〔2007〕7号）第十四条：“ ......合理的误差范围之内的超出面积应按原出让时的楼面地价补交土地出让金，超出合理误差范围的建筑面积应按竣工时的楼面市场评估地价加倍补交土地出让金。合理误差范围按有关规定执行。” （七）以“立项批文”时点为准 这种情形主要针对划拨用地上配套的经营性部分建筑面积调整、使用政府储备用地的划拨用地项目、以划拨方式供地建设的拆迁安置房办理土地有偿使用手续等情形，相关单位可按立项批文时点市场评估价进行土地出让金缴纳。相关规定可参见《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）。 （八）特定标准 在土地出让制度初探阶段，各地存在出让合同未明确规划条件的情形，后续该部分房屋办理产权登记时，面临需补缴地价的要求。如，广州市《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号第五十七条明确历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积用地的土地出让金计收标准。针对地块属于整体规划的，按净容积率1.8(如规划批准的净容积率小于1.8，按批准的容积率计算)和2010年6月30日前已确权(或已预售)建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金，其余建筑面积应当补交土地出让金。经规划批准分期开发的项目，则分期按前述逻辑核计。相类似规定还见于《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第十一条。 又如《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办〔2010〕35号）第三条第（二）项：“4．原出让合同未明确出让建筑面积的非工业项目，若规划行政主管部门首次批准的净容积率小于1.8，按首次批准的净容积率设定原出让合同的出让建筑面积；否则，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积。” （九）遵循“合法合理”原则 在实务中，以行政机关“批准”、“同意”或“受理”时点作为评估基准日的适用最为广泛，常见于多个司法判例中。但是，法院在审理的过程中，并不必然机械地适用相关规定，以行政机关出具的批准、同意或者受理文书作为断案依据；而是会依据受让主体与行政机关历史沟通事实，结合合法、合理、公平、保护行政相对人合理信赖利益等原则，根据国家制定的相关规定要求，合理确定评估基准日。相关司法裁判态度可参见（2018）粤行申1745号《广东省高级人民法院行政裁定书》、（2017）晋03行终26号《山西省阳泉市中级人民法院行 政 判 决 书》、（2019）粤71行终3042号《广州铁路运输中级法院行政判决书》、（2018）粤71行终99号《广州铁路运输中级法院行政判决书》、（2020）粤71行终1303号《广州铁路运输中级法院行政判决书》等案件。 四、小结 土地出让制度发展数十年，各地市仍然在实务中探索新的方式方法，对原有的规定进行查缺补漏，但同时也导致关于土地出让金补缴的评估基准日的规定不尽相同。由于出让方和受让方代表的利益立场不同，为维护各自利益最大化，“择高”适用成为双方技术博弈的重点。 对于各方而言，在补缴出让金认定标准发生争议时，首先均应注意留存各次协商或者各个部门出具的批准改变土地用途、调整容积率、增加建筑面积等相关证明材料。其次，还需保存相关的对接、沟通记录，包括提出申请、受理申请、转递申请等相关证明材料。最后，在争议无法调和时，应当聘请律房律地团队等有经验的专业团队，结合项目的建设实际、历史沟通成果以及援引有利的政策依据，为己方争取最大利益成果。