施工图审查内容及标准尺度探析 中京同合国际工程咨询 (北京)有限公司总经理 张军 建设工程规划许可证有效期(如何做好施工图审查工作) 施工图审查制度建立至今已有20多年,特别是在近年持续优化营商环境、深化审批制度改革的大背景下,各地在推进“多审合一”改革、优化审查范围、精简审查内容、加强事中事后监管等方面出台了一系列举措。建设主管部门将施工图审查作为政府对勘察设计质量监管的手段,以审查倒逼设计质量的保障和提升,以高水平的审查服务推动经济发展和社会进步。本文就“多审合一”综合审查中有关规范审查内容、统一执行标准、统一判定尺度、规范统计原则以及审查注意事项等进行探讨,并提出合理化建议。 《建设工程勘察设计管理条例》(国务院令第293号)规定:“应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”。 《房屋建筑和市政基础设施设计工程施工图设计文件审查管理办法》(住建部令第13号)规定的审查内容为“地基基础和主体结构安全、消防安全和人防工程防护标准安全、工程建设强制性标准、建筑节能强制性标准、绿色建筑标准及施工图签字盖章等”。 目前,全国各地建设主管部门通过施工图审查专家委员会和施工图审查协会等,制定全国或地方工程建设强制性标准、审查要点(如房建、市政、勘察、绿建、节能、装配式结构、城市综合管廊等)、行业标准等。 为进一步适应优化营商环境的新形势,笔者对规范审查范围及精简审查内容提出如下建议。 强制标准、审查要点 《实施工程建设强制性标准监督规定》(建设部令第81号)第六条规定,将施工图审查单位与建设项目规划审查机关、安全监督机构和质量监督机构一并列入实施工程建设强制性标准的“行政监督”机构(表1),进一步说明施工图审查属于政府对执行勘察、设计阶段的强制性标准的情况实施监督。而在实际工作中,审查机构往往对规划、施工、验收等阶段的强制性标准也进行了审查。如此全面的审查不但大大增加了审查工作量,延长了审查周期,也使自身行政监督职能不清晰,还可能对行业本身造成不良影响。 表1 强制性标准监督机构及监督内容对照表 为此,建议审查机构应进一步聚焦设计文件的质量安全监管,明确审查的主要内容为“对施工图设计文件执行勘察、设计强制性标准的情况实施监督,对严重影响地基基础和主体结构安全、消防安全、人防防护安全和危大工程(危险性较大的分部分项工程)的安全实施监管”。 国家法律、政策法规 对于与施工图设计相关的国家法律、政策法规、审批文件和建设标准,须审查建设主管部门对该工程的建设、规划、抗震、消防、人防等有效审批文件中的主要技术指标,在施工图设计文件中的落实情况。如结构专业在超限工程审查时,应当检查设计文件是否执行了抗震设防专项审查意见。 地方标准、地方法规 施工图审查内容在不少地区已逐步向建筑节能、绿色环保、隔震减震、装配式建筑、无障碍设施、充电桩设施等方面延伸扩展,推动和落实政府可持续发展相应产业政策已成为部分地区审查工作的内容之一。在当前大力优化营商环境的大背景下,施工图审查应以聚焦整体安全的内容为主,而落实产业政策等内容不应放入施工图审查内容中。对于上述不属于消防安全、结构安全和公众安全的审查内容,建议当地建设主管部门可采取政府购买服务的方式进行专项审查。 重大修改、设计变更 根据《建设工程勘察设计管理条例》(国务院令第662号)第28条规定,设计文件内容需要作重大修改的,建设单位应当报经原审批机关批准后,方可修改。 关于重大修改或重大设计变更的定义,《北京市关于加强建设工程施工图全流程管理的通知》(京规自发[2020]417号)规定,重大设计变更是指改变平面布局(消防)或消防设施改造、改变建筑主体或承重结构、改变原规划或使用性质的工程。《上海市建设工程施工图设计文件审查机构服务指南》规定,重大设计变更是指对设计内容进行的较大修改,如建设项目性质、面积、高度改变;结构体系、布置及涉及到结构安全的结构构件改变;总平面布置、建筑平面布置、外观效果的重大改变;涉及工程建设标准强制性条文的变更及相关管理部门规定需要送审的设计变更。 关于规范执行标准及执行时间,住建部及各地方建设主管部门均有不同的规定。如《北京市关于进一步明确施工图审查执行新标准时间的通知》(京规自发[2021]417号)规定以取得《建设工程规划许可证》的时间为准,但住建部《关于实施<房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法>有关问题的通知》(建质[2013]111号)规定按照工程项目《勘察设计合同》签订的时间为准,相互不一致,建议尽快统一。 《北京市关于进一步明确施工图审查执行新标准时间的通知》(京规自发[2021]417号)对新建扩建项目、一会三函项目、政策性住房项目作出如下规定。 新建扩建项目:以取得《建设工程规划许可证》为准,新标准正式实施前已取得《建设工程规划许可证》(在有效期内)的项目可按原标准进行审查。 一会三函项目:以《设计方案审查意见函》的批准时间为准,即新标准正式实施前已取得《设计方案审查意见函》的项目可按原标准进行审查。“一会”是指市政府召开会议集体审议决策;“三函”是指前期工作函、设计方案审查意见函、施工意见登记书。 政策性住房项目:对于共有产权房、安置房、公租房等政策性住房项目适当放宽,以取得《保障性住房设计方案审查专家意见》为准。新标准正式实施日前,已通过保障性住房设计方案审查的项目可按原标准进行审查。 此外,《关于进一步推进非居住建筑改建宿舍型租赁住房有关工作的通知》(京建发〔2021〕159号)对内部改造项目执行规范标准作出规定:内部改造项目原则上应按照现行标准规范执行,确有困难的实施主体应对项目的结构安全、消防安全、使用功能及周边环境现状进行改建技术可行性研究并组织专家评审,专家评审通过的设计文件作为改建工程审查、施工、验收依据。 对此,建议结合改造项目特点,采取审慎包容态度,建立问题协调机制,及时推进项目通过。对适用规范、疑难问题、三新技术等问题,建议采取“专家论证会” “技术咨询会”或“审查备忘录”(存在争议时留下过程备忘并给予通过)等工作模式。 关于施工图审查违反工程建设强制性标准(以下简称“强条”)的判定标准及尺度,一直是各地审查机构或审查人员的难题。通过北京市数字化审图系统统计,2020年涉及违反规范强条(1类)前10位条款与需要复审规范条文(2类)前10位条款完全一致,同一强制性条文不同的判定标准,审查人员如何把控尺度?对此,提出如下合理化建议: 按违反强条的性质综合判定 当相关规范或规程涉及同一强条要求有矛盾或性质不一致时,建议按其违反强条的性质来综合判定。 当两本规范或规程涉及同一要求有矛盾时,原则上从严掌握,如满足设计说明中明确引用的某一现行规范或规程要求时,建议不以违反强条处理;当两本规范或规程涉及同一条文性质不一致时,应按其违反条文的性质或严重程度进行审查。 例如,《住宅建筑规范》(GB 50368-2005)为全文强条,部分条文与《住宅设计规范》(GB 50096-2011)及《无障碍设计规范》(GB 50763-2012)不一致,应按违反条文的严重程度进行审查,性质严重时应按“强条”(1类)处理,性质不严重时应按 “复审”(2类)处理。如民用建筑中涉及噪声、隔音、采光系数及污染物限值等相关控制指标,作为施工及检测依据,应在设计说明中明确,但不作为强条处理。 按影响安全的程度综合判定 在我国现行规范中,有部分强条的规定过于原则,而与之相关的某些具体规定并不是强条,建议按其造成影响安全的程度来综合判定。 例如,《混凝土结构设计规范》第3.3.2条,结构构件的承载力极限状态表达式γ0S≤R为强条,结构设计时构件承载力不足的情况时有发生,若其抗震设防、荷载取值、内力组合、材料强度设计值未违反规定,且其程度尚未达到严重影响主体结构安全,建议不作为违反强条来处理。在具体的结构计算规定中,地震作用、荷载取值、内力组合、材料强度设计值为强条,而内力计算、承载力计算、调幅系数、刚度系数、保护层厚度等并不是强条。 按违反强条的程度综合判定 当设计文件违反强条的程度较轻,有下列情况之一的,可判定为深度不足: 一是对仅通过说明或图示即可表达清楚的强条(要点)内容,设计文件中有相应的说明但不够完整,或图示有小瑕疵;二是必须通过说明和图示相结合方能表达清楚的强条(要点)内容,其中一项有小瑕疵;三是结构专业以图示和计算表达为主,说明为辅的强条(要点)内容,计算信息及参数正确,无说明或说明、图示有小瑕疵。 例如,《建筑抗震设计规范》(GB 50011-2010)(2016年版)第6.3.3条、《混凝土结构设计规范》(GB 50010-2010)(2015年版)第11.3.6条,共计4个条款涉及框架梁的抗震构造强条,审查时发现结构设计文件经常违反这些强条,建议按其影响安全的程度来综合判定,如图示标注与计算结果或构造要求个别不相符,钢筋实配或构造尺寸误差在5%以内时,可判定为深度不足。 按违反强条的阶段综合判定 我国现行部分技术规范涉及的强制性条文,不仅包括设计阶段执行的强制性条文,还包括规划、施工、验收、运行、维护和管理等阶段执行的强制性条文。建议对国家规范、规程或标准中勘察、设计阶段执行的强制性条文进行审查,对规划、施工、验收、运行、维护和管理等阶段执行的强制性条文仅审查其主要性能或技术指标,但不判定为强条。 例如 ,《城镇给水排水技术规范》(GB 50788-2012)为全文强条,第2.0.5条“设计文件中采用的各种设施应注明规格、型号、性能等技术指标,且其质量要求必须符合国家规定的标准,给水设施还必须符合卫生安全要求”。该技术规范适用于城镇给水、城镇排水、污水再生利用和雨水利用相关系统和设施的规划、勘察、设计、施工、验收、运行、维护和管理等,此条在设计阶段不易控制,设计文件即使不完全到位,审查也不应判定为强条。 设计单位对“强条”越来越重视,审查人员应合理把握“强条”问题的判定统计原则,建议采取合并同类项、就低不就高、详图示优先等原则。 合并同类项原则 当多张图纸(或不同部位)违反同一个条文规定时,应合并为一个问题进行统计;当多张图纸(或不同部位)违反同一条文的不同条款规定时,应合并为一条问题进行统计;当多个分项(或子项)存在完全相同的问题时,应合并为一个问题进行统计;当不同专业违反同一条文中相同内容时,应合并到某一专业进行统计。 就低不就高原则 对于规范条文中 “宜”“不宜”等表示稍有选择的用词说明,应根据影响安全程度适当降低问题级别;当多张图纸(或不同部位)存在少量“强条”遗漏、缺失或错误时,应适当降低问题级别;需在设计说明中注明的“强条” 内容,说明中注明不全或未注明且不会严重影响安全时,可适当降低问题级别。 详图示优先原则 当涉强条及要点同时出现在设计文件不同部位但表述不一致时,建议遵循以下三点判定原则:一是同时出现在说明表述和图示时,以图示优先;二是同时出现在一般性图示和详图示时,以详图示优先;三是同时出现在设计总说明和图面具体标注附注时,以图面具体标注或附注优先。 设计不符合强条,要求进行修改 对于设计不符合强制性条文或违反法律、法规的问题,要求进行修改,推进审查通过。但《实施工程建设强制性标准监督规定》(建设部令第81号)第5条规定(三新核准)进行审定、备案或通过超限审查性能化设计的内容除外。对存在较大争议或可能发生重大安全隐患的问题,设计坚持不改时,要经技委会研究通过并留下备忘记录。 设计未执行要点,应有充分依据 审查要点的表述是“如设计未严格执行本要点的规定,应有充分依据”。主要是考虑到要点不是强条,应允许设计在不降低质量和安全的前提下,根据实际需要采取其他有效的措施来解决问题,但应有充分依据。应当注意,规范规定的要求是设计的最低要求,并不是满足规范或强制性条文要求的设计就等于是安全的,设计师要根据具体项目情况,科学合理应用规范。 施工图审查不是对施工图的校审 施工图审查不是对施工图的校对、审核和审定,在很短的时间内对施工图进行全方位的审查是不可能的,审查内容过多反而会淡化应审查的内容,甚至造成错审或漏审,这一点应特别注意。要把主要精力用在地基基础和主体结构安全、消防安全、人防防护安全和强制性条文上。 设计经济合理性不属于审查范围 设计的方案选择、经济性和合理性等内容不属于施工图审查的范围,这些问题可在设计工程中通过多方案比较、专家论证或设计咨询等方式解决。某个专家的观点、设计经验均不应成为施工图审查的依据。 设计深度不属于施工图审查范围 设计深度虽然很重要,但其并不属于施工图审查的范围。审查要点中之所以有少量设计深度的要求,是因为这些深度问题可能会对施工或结构安全造成影响,如果某些设计深度问题不影响结构安全则不必对其进行审查。 不应要求设计按某具体方法修改 审查意见应注明问题的图号、部位、违反规范(规程、标准或法规)中的具体条(款)。至于采用何种方法进行修改应由设计单位自主决定,只要修改后的设计不违反规定都应允许采用。虽然很多审查专家具有丰富的设计经验,对如何修改设计也有自己的观点,但这些工作已超出施工图审查的范围,因此不应将如何具体修改写入审查意见中。(本文作者系中京同合国际工程咨询(北京)有限公司总经理,教授级高级工程师,并担任全国注册结构工程师考试命题组专家、住建部科技委员会工程质量安全专业委员会委员、中国勘察设计协会施工图审查分会副会长等职务)