文 · 乾元（西姆国有经济研究院项目总监） 地方融资平台作为地方政府拓宽投融资渠道、缓解财政压力的一种有效手段，在城市建设更新、公共服务、产业发展等重大项目建设方面做出重要贡献。然而，先天单纯依靠政府信用融资的发展模式导致债务规模快速上升，资产负债率高居不下，地方政府隐性债务风险和财政运行风险也迅速累积，融资平台实质性推动转型升级势在必行。本文通过监管政策的梳理，结合融资平台转型实践，对转型过程中普遍面临的挑战加以总结，并给出通过深化改革助推成功转型的路径建议。 一、行业监管倒逼转型 地方政府融资平台（地方融资平台如何市场化转型） 以具有标志性意义文件为起点，结合实际的业务发展历程，将政策的监管划分为以下三个阶段。 第一阶段：2010年开始，以国发〔2010〕19号文为标志，银监为管控主力。 2010年，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号，下称“19号文”），要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，以该文为起点，中央政府正式开始了地方政府债务管控。 第二阶段：2014年末开始，以国发〔2014〕43号文为标志，财政为管控主力。 2014年，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，下称“43号文”），提出建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理。标志着中央政府开始从“钱袋子”--财政预算体系入手，意图从根本上管控住地方政府债务问题。 第三阶段：2018年开始，以中发〔2018〕27号文为标志，财政和银保监协同管控。 2019年银保监会下发《关于配合做好防范化解融资平台到期存量地方政府隐性债风险工作的通知》（银保监发〔2018〕45号，下称“45号文”）。以此文为政策依据，银行开始了近两年的存量地方政府隐性债务置换工作。 2021年银保监、财政部联合下发15号文，《关于银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》规定，“明确打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务、明确不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资、明确对承担地方隐性债务的客户，不得新提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资”。 综上，随着政策要求地方性融资平台逐渐剥离政府融资功能，在政策环境和经济双重压力下，融资平台谋求转型发展迫在眉睫。转型核心是将融资平台与地方政府在融资端划清界限，进行融资平台的去政府信用化融资改革；进而倒逼推动由以政府任务为导向的政府融资平台向可持续发展、独立市场主体蜕变转型。 二、转型发展面临的挑战 经过数十年的发展，地方融资平台出色地承担了政府赋予的基础设施建设、公共服务和产业投资等方面重要责任，同时也积累了大量的历史包袱，负重前行。面对转型发展要求，挑战巨大，主要聚焦以下几个方面： （一）融资能力遇瓶颈，债务问题十分突出。融资平台大多面临严重的债务问题，资产负债率居高不下，融资能力达到上限，融资成本高；自身资产结构先天不良，承接政府项目初期非市场化行为较多，积累大量不良资产；由于主营业务利润微薄，盈利能力不足，现金流来源没有保障等诸多原因，导致融资难问题愈发突出； （二）企业造血能力差，盈利能力不足凸显。融资平台公司大多从事的土地开发、基础设施建设、贸易销售等主营业务毛利率较低；企业财务费用负担较重，削弱企业盈利能力；土地资源开发不足，开发周期偏长；内部同质化竞争导致资源浪费现象较为严重； （三）管理粗放一刀切，决策效率较为低下。政企不分，行政化的监管方式，客观上导致融资平台决策流程长，效率低下，一定程度上影响融资平台作为市场竞争主体的经营效率；同样，融资平台总部对子公司简单输出集团的管理制度和管理流程，以及审批权限，严重影响了各业务板块对市场的快速反应能力 。 （四）专业人才较缺乏，无法支撑业务发展。市场化程度低，客观上导致人员无法分流，市场化选聘员工占比低，人才结构不合理，产业投资、资产运营等专业人才缺乏，严重制约转型发展。 三、市场化改革助推成功转型 地方政府融资平台转型要求提出来已经近十年，至今见效甚微。究其原因，一方面对转型的内涵及内在要求，把握不准、理解不透，另一方面缺乏系统思考的综合性改革举措推动。随着监管的加码，转型压力倍增，借助国企改革三年行动的东风，全面深化融资平台市场化改革助推转型实质性突破，不失为明智选择。 ▌（一）市场化转型的内涵 1、双重角色集于一身。转型后的融资平台是融市场化独立主体和政府使命担当者二重角色为一体。既要通过转型达到现代企业标准，创新项目融资方式，提升主体信用资质，实现政企分离，又要发挥自身积累的资源和经验优势，承担政府部分公益性项目投资建设和运营管理职能； 2、运营模式发生重大改变。以往融资平台主要业务就是承接政府安排任务，融资、建设、交付，循环往复；转型后，不仅要完成正常的循环，还要运营，由纯粹的项目建设者转型为服务的提供商。 3、衡量标准重心转移。转型前完成政府交办的项目，以质量、工期、成本、安全等方面指标为核心诉求；转型后，则聚焦资产、营收、利润、资产负债率等关键指标。 ▌（二）市场化转型的内在要求 融资平台若要华丽转身，顺利实现转型升级，必须回答转型后面临的三个核心问题： 1、如何获得存续经营所需的现金流？建议一方面盘活存量资产：构建大资管格局，做好存量资产运营管理；另一方面拓展增量融资：债券股权融资，资产证券化； 2、如何落实可持续发展的利润来源？从两个方面着手，其一，通过充分整合已有的土地资源，结合城市住房体系改革，创新地产开发，快速实现资源变现，增加收入来源；其二，通过业务整合，减少同质化竞争，同时拓展低成本融资渠道，降低财务费用，综合降低运营成本； 3、如何解决历史包袱，防范风险？消化存量，控制增量。首先，对历史包袱彻底清理盘点，完善未确权的手续，锁定政府债务并追偿；其次，市场化运作方式承接政府项目，从源头杜绝新包袱继续产生。 ▌（三）市场化转型的路径 1、理顺政企关系，规范现代公司治理 理顺政企关系，减少政府对公司的直接干预，“去行政化”，形成党委会、董事会、监事会、经理层相互制衡的现代公司治理机制。强化董事会建设落实董事会职权，发挥“内设外派”监事会制度优势，保障经理层依法行权履职，促使政府从管企业向管资本转变，利用市场化的手段引导转型发展。 2、优化产业布局，增强造血能力 在担当政府使命的同时，聚焦主业，增强造血功能，增加收入扩大利润来源，着力战略性重组、专业化整合、“两非”（非主业、非优势）剥离和“两资”（低效资产、无效资产）清退，形成施工建设、地产开发、资产运营及产业投资为主要板块的产业布局，协同高效，实现融资平台高质量转型发展。 3、深化混合所有制改革，推进资产证券化 深入推进混合所有制和股权多元化改革，根据不同产业发展情况，针对性的引入匹配的战略投资者，同时配套改革机制，完善治理、强化激励、突出主业、提高效率；加速推进资产证券化进程，强化产融互动，积极培育上市主体，打造股权融资平台。 4、健全市场化经营机制，激发企业发展活力 首先、坚持刚性兑现，全面推行任期制契约化。严格任期管理和目标考核，真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人导向；其次、完成转换身份，推行职业经理人制度。设计职业经理人选聘机制，畅通现有经营管理者与职业经理人的转换通道，充分发挥职业经理人的引领与带动作用；再次、推行竞争上岗，管理人员市场化选聘。推行中层管理人员竞争上岗、末等调整、不胜任退出等市场化用工制度，增强员工的竞争意识和危机意识，优化人岗配置，提高工作效率；最后、坚持利益捆绑，实施中长期激励机制。逐步落实超额利润分享计划、跟投制度的实施，并在具备条件的业务板块开展员工持股。统筹运用多种市场化激励手段，充分调动团队工作热情，全面激发发展活力。 四、转型过程中的关键点及难点 转型升级是一个复杂的系统工程。立足全局，系统思考，把握关键点，突破疑难点是成功的重要保证。结合转型实践，建议关注如下几个方面： ▌（一）精准把握转型定位 转型后融资平台的政府治理属性与市场经营主体属性决定了其不可能转型为常规市场化经营的国有企业。经营过程中需把握政府交办任务与自身业务发展之间的平衡，市场化项目和公益性项目之间的平衡，以及社会责任与企业利益之间的平衡。为此，融资平台须综合考量自身拥有的政府支持和垄断资源，并结合自身业务领域和功能要求，明确自身的转型定位，诸如城市综合运营商、综合产业投资集团和国有资本投资运营公司等。 ▌（二）重塑政府与融资平台关系 改变过去地方政府与融资平台之间“政企不分”的状态，让融资平台成为独立的市场主体，政府归位为出资人和监管者，不得在未履行投资合规程序前决策融资平台公司投资，不得将招商引资项目变相为融资平台公司投资项目，不得通过融资平台公司举债。 不过，融资平台依然是地方发展过程中不可或缺的主要主体，将会长期存在，只是和政府之间的合作方式发生了重大调整，依赖地方政府信用进行“举债-投资”可能造成政府庞大债务模式将成为历史，市场化的项目投资建设方式将成为主流。 ▌（三）市场化方式承接政府建设任务 从源头上控制融资平台历史包袱的累积，必须坚持以市场化方式承接政府项目任务。如何落实是一个执行中的难点，需要持续不断探索，建议从以下几个突破： 1、坚持“谁投资、谁负债、谁受益”原则。转型后的建设主体将由政府转变为各类市场化的投资主体，坚持、完善“谁投资、谁负债、谁受益”原则，形成闭环，良性发展，从而实现可持续经营； 2、建立横向补偿机制。政府优先引入转型后融资平台作为市场主体投资开发政府项目，并将产生的收益与投资者进行分享，实现项目投资收益自平衡； 3、协调形成政府付费体系。构建更合理、更公平的政府付费机制，在供水、供暖等领域项目实施过程中，政府提供相应的付费和补偿，提供政府责任内应尽的责任与义务。 ▌（四）防范化解债务风险 历史遗留债务的化解无疑是转型升级中不可回避的难点，是能否实现成功转型的关键。建议从以下几个方面着手： 首先，拓展增量融资。一是充分挖掘政策空间和自身潜力，推动专项债、公司债、企业债、中期票据、PPN等直接融资实现更大突破；二是努力拓展低成本融资渠道，探索境外融资渠道；三是提升企业信用评级； 其次，重点化解历史遗留债务。一是将未确认的部分债务尽快寻求政府确认；二是已确认政府债务通过专项激励，大力促进催收；三是创新政府付费机制，扩大资源置换范围，可运用特许经营获取收益，如供水供电、污水处理费等。 最后、建立债务风险防范机制。一方面建立债务总规模动态管理机制，及时把实际需承担偿付责任的债务纳入总体债务规模；另一方面建立到期债务风险预警与处置工作机制，确保不发生重大财务危机和债券兑付危机。 来源：国企混改研究 编辑丨叶子